Amigos e amigas do Ementário, a entrevista especial de hoje reúne dois dos maiores docentes em Gestão Pública do Brasil. O professor Sandro Bergue foi entrevistado pelo professor Fernando Coelho sobre o tema “A História da Gestão de Pessoas no setor público brasileiro, a partir de um recorte temporal longitudinal desde as primeiras institucionalizações da função de pessoal na década de 1930 até os dias atuais – 2023.” Aproveitem!
Fernando Coelho – Alguns dos primeiros referenciais para a administração de pessoal no setor público brasileiro, na União, surgem com o DASP em meados da década de 1930. Que princípios e processos atinentes à função de gestão de pessoas no serviço público implantados naquela oportunidade, você destacaria como elementos reformadores para o espírito da época?
Sandro Bergue – Registre-se, de início, a qualidade das questões formuladas em extensão e profundidade, de modo que as proposições de respostas aqui trazidas devam ser tomadas como recortes e convites à reflexão – assim entendido o esforço de antes propor-se um “por que não?”
O Departamento de Administração do Serviço Público – DASP pode ser entendido como um símbolo da introdução dos valores e práticas burocráticas na Administração Pública Brasileira. É importante assinalar sobre o que se denomina burocracia – que Max Weber não propôs como modelo prescritivo, senão analítico-descritivo de aparato que sustenta um tipo particular de dominação, a de fundo racional legal – é, fundamentalmente (e antes, portanto), uma expressão resultante da operacionalização dos valores do pensamento administrativo clássico (mesmo de contribuições anteriores).
Sendo assim, destaca-se o seu valor fundante: a eficiência. E alguns mais que lhe são sustentáculos, a saber, a profissionalização (seleção, esfera de atuação e remuneração baseadas em critérios merecimento e impessoalidade), a especialização, a formalização, entre outros refletidos nas práticas contemporâneas de gestão de pessoas. É de se destacar que naquele arranjo, a eficiência, já à época, se constituía como princípio, ainda que sem o assento constitucional atual. Mesmo antes do DASP, a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil – CFSPC, instituído pela Lei Federal nº 284, de 28 de outubro de 1936 (que hoje marca o Dia do Servidor Público), definia em seu artigo 17 as competências das denominadas Comissões de Eficiência de cada Ministério. É de se assinalar que já se tem aqui um exemplo de transposição para a realidade brasileira de valores fundados na racionalização do aparelho administrativo do Estado que entram em conflito com os elementos fundantes do caldo cultural nacional.
Dito isso, propõe-se a seguinte questão: seria mesmo o princípio da eficiência introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998 – 60 anos depois – um avanço? Ou um eco do passado, reafirmando conceito essencial da burocracia positivado naquela lei logo mais quase centenária?
Também a profissionalização – atributo conformador da burocracia enquanto arranjo de poder – pode ser tomada como a principal tributária das capacidades em matéria de pessoas observadas na administração pública contemporânea. Assentada nos institutos do concurso público, nas estruturas de carreiras e nas políticas de capacitação, ainda que todas passíveis de aperfeiçoamentos, tem-se neste valor burocrático um marco de transformação da administração pública brasileira.
De outro lado, a especialização – senso de fragmentação do trabalho com o agrupamento de atividades em um amplo leque de cargos distintos –, a despeito da sua aparente elegância conceitual, responde por sérios problemas de ineficiência no serviço público hoje. Ao assentar-se em pressuposto de fundo taylorista-fordista, e antes proposto por Adam Smith, de que a divisão do trabalho repercute em ganhos de produtividade, no contexto particular da administração pública contemporânea, a especialização tomada como princípio, ora esconde, ora explicita ineficiências alocativas e fragilidades desde a articulação institucional à consecução do trabalho no plano das equipes, entre outros elementos. Um reflexo contemporâneo dos efeitos deste valor é a multiplicidade de carreiras existentes na administração pública federal, por exemplo. E caso se tome a realidade de um município de pequeno porte populacional, para ilustrar, se perceberá um plano de cargos e carreiras com a presença de dezenas de cargos diferentes. Ainda como repercussão negativa atual, tem-se a necessidade de realizar uma grande quantidade de certames para o preenchimento destas posições no serviço público.
Por fim, a formalização. Este valor, dentre todos, talvez seja o que mais aderência alcançou na administração pública, em larga medida vertendo dos traços conformadores da sociedade e da administração pública no Brasil. E se propagou tão bem que pode hoje ser considerada uma expressão desviada ou disfuncional da burocracia. Seja advindo da herança colonial, seja da inspiração romano-germânica do direito público que aqui aportou e se desenvolveu (elementos relacionados), o fetiche pela formalização – que, paradoxalmente, contrapõe uma expectativa de despersonalização da ação ao traço cultural característico do personalismo – é algo que marca a Administração Pública Brasileira. Somando-se a isso, o gosto pela importação de objetos culturais produzidos alhures – por vezes sem quase nenhuma preocupação com enraizamentos locais – contribui para outro fenômeno desviado da formalização, e que com ela não se confunde: o formalismo.
Estes parecem ser alguns dos principais e ainda visíveis elementos reformadores que moldaram aquele movimento transformador. Importantes à sua época, mas que requerem, urgentemente, um rigoroso e radical exame conceitual – de natureza crítico-reflexiva – ou seja, que estenda um percuciente olhar às suas raízes, alcançando os pressupostos que os fundamentam; e, a partir disto, se proceda um juízo de pertinência de tudo o quanto se acredita saber a respeito a fim de depurá-los e os ressignificar na contemporaneidade. Isso tendo sempre como diretriz valorativa de análise a sociedade e o interesse público, mas para além das manifestações discursivas convencionais.
FC – No decorrer do século XX, a incremental – e disforme – institucionalização do modelo burocrático na administração pública brasileira baseou-se na sucessão de normas e estruturas que, direta ou indiretamente, balizaram o modus operandi da função de gestão de pessoas como área funcional no serviço civil do país. Historicamente, a racionalidade jurídica, a orientação tão somente formal (em detrimento da relacional) e, sobretudo, o foco operacional dos chamados ‘Departamento de Pessoal’ (DP) predominaram e, por vezes, persistem no nível subnacional na atualidade. Que caminhos você vislumbra para uma transição da gestão de pessoas em prol de uma abordagem transversal, multidisciplinar e de alcance tático-gerencial no nosso setor público?
SB – Inflexões e descontinuidades podem ser considerados traços das ondas de transformação experimentadas pela administração pública, e isso em larga medida devidos às agendas que sofrem legítimas mudanças. Também os arranjos de atores e correspondentes interesses em disputa afetam os contornos destas pautas. Atores internacionais têm atuado ao lado de segmentos locais das esferas política e administrativa, além de setores da sociedade visando demarcar e acentuar suas visões de mundo, e articulação de interesses neste processo nem sempre se orienta para a sociedade percebida em sua heterogeneidade e demandas prementes. Mas o senso de flexibilização e de racionalização das estruturas podem ser considerados elementos comuns nestas recorrentes tensões de mudança. E a transversalidade e a multidisciplinaridade lhes são tributárias, pois respondem aos imperativos de superação da rigidez e das ineficiências que arranjos demasiadamente formais, hierarquizados e especializados produzem.
Assim, a transversalidade é um elemento essencial para a mitigação dos limites impostos pela excessiva divisão do trabalho e especialização das estruturas. Esse fenômeno tem expressões bastante aparentes nas falhas de comunicação e nas lacunas e sobreposições de atuação dos órgãos e equipes. E são as pessoas em ação que podem superar isso. No plano aplicado, as carreiras amplas e transversais são caminho evidente e inarredável, ainda que somente isso não seja suficiente. É um desafio definir este ótimo de transversalidade, segundo uma posição de mediania ou justa medida – que não é aritmética – a que se refere Aristóteles como expressão da virtude. Mas este ponto existe e deve ser buscado pela articulação de esforços tanto da própria burocracia, que é um ator político, quanto da própria administração eleita. Isso ainda que por vezes sejam insistentes as leituras dicotômicas e ingênuas que não só dissociam, mas cultuam um senso de imparcialidade e neutralidade do servidor público.
Este ponto razoável de transversalidade a ser visado parece estar localizado entre o que se tem no Judiciário Federal – com 3 carreiras principais – e o que se tem no Executivo, em posição diametralmente oposta. Neste território impõe-se, também, o tratamento de um quase feudalismo das carreiras em sua multiplicidade de expressões. Ainda em uma perspectiva mais prática, um rearranjo de carreiras com maior grau de transversalidade alocativa em que as atribuições sejam definidas de forma mais ampla e genérica, com a previsão das competências necessárias à consecução das atividades que lhes são inerentes e, especialmente, a fim de que constituam parâmetros para a realização de concursos públicos coerentes e consistentes com seu verdadeiro propósito. Além disso, a transversalidade depende de uma política de mobilidade interna que estabeleça critérios de priorização e alicerçados em consistentes análises de necessidades de pessoas conforme perfis funcionais estabelecidos para os diferentes espaços de lotação.
A multidisciplinaridade, por sua vez, é algo que se vem construindo, embora ainda distante. Mas o percurso deve ter como horizonte algo que vai além dela, e alcance a transdisciplinaridade, esta entendida como resultante da integração de distintos esquemas conceituais e cognitivos e produza significados contextualizados. Trata-se de algo para além da combinação das diferentes disciplinas, portanto. A administração pública será una quando forem superadas as fronteiras disciplinares. Menos porque aprendeu-se a conviver com elas, e mais quando a partir delas se produz um novo substrato conceitual que habilite a perceber a administração pública não somente como um campo epistêmico, mas como um território que transcenda as fronteiras dos órgãos, dos entes federados, das circunscrições de interesses patrimonialistas travestidos de discursos aderentes ao interesse público, das quase-guildas profissionais, das linguagens técnicas, áridas e herméticas que contribuem para os cercamentos disciplinares da economia, do direito, da contabilidade, entre outros fatores de fragmentação.
Nesta perspectiva, a gestão de pessoas tem o potencial de alcançar a condição de função que transcenda a operacionalidade, para atingir os estratos tático-gerencial e além – o institucional. Mas para isso será exigida estratégia. Estratégia aqui para além do já desgastado conceito de gestão estratégica de pessoas. É preciso definir uma estratégia para o posicionamento da gestão de pessoas no seu lugar de impacto efetivo em relação à administração pública e à sociedade. A Gestão de Pessoas poderá encontrar este lugar não porque será alçada, mas somente se for capaz de se alçar a esta condição. O primeiro ponto parece ser superar a visão ingênua de que um administrador virá e que uma lei será editada de forma a conduzir a Gestão de Pessoas a este status. Este cume precisa ser conquistado; e, como toda a conquista, haverá também perdas e eventuais recuos necessários, mas o objetivo mantém-se visado.
FC – Pensar a gestão de pessoas na administração pública neste século XXI tem, grosso modo, três perspectivas de análise, a saber: o nível macrogovernamental, concernente às políticas de gestão da força de trabalho na máquina pública; o nível meso de cada órgão e entidade pública pela gerência dos seus subsistemas de recursos humanos; e o nível micro dos grupos e dos indivíduos pela lente do comportamento organizacional. Em sua opinião, à luz da trajetória da gestão de pessoas no setor público brasileiro nas últimas três décadas, qual é a nossa principal lacuna em termos concretos – no fazer da gestão de pessoas no cotidiano – em cada uma dessas perspectivas?
SB – Os desafios são muitos e de diferentes ordens, mas um recorte possível seria: a) no plano macro pensar o dimensionamento da força de trabalho a partir da sociedade e menos das corporações, que são atores importantes, inclusive no que respeita ao conhecimento para fazê-lo. Tem-se aqui uma decisão de fundo ético, essencialmente. Não se trata exclusivamente de técnica, portanto. Mas antes, tanto quanto a dimensão quantitativa, também a expressão qualitativa merece lugar na agenda de deliberação, mormente quando se pondera as áreas funcionais da administração que devem responder às demandas sociais.
Para ilustrar, a educação básica. Esta é uma área que precisa de urgente atenção coordenada dos entes federados. Perceba-se aqui uma vertente de atuação estratégica da gestão de pessoas. Destaca-se que a gestão de pessoas não se trata, portanto, de uma função que se volta unicamente para a estratégia do órgão ou organização tendo como foco somente os seus servidores, mas que se preocupe com uma estratégia nacional de provisão de meios e, especialmente pessoas para transformar a educação do país promovendo uma inflexão na curva de tratamento que se vem historicamente dispensando ao tema. Alguém poderia dizer: “Mas isso é um tema para a área de educação; não de gestão de pessoas!”. Se for pensado assim, eis uma evidência da gestão estratégica de pessoas no setor público incompreendida na sua substância. A gestão assim assumida reafirmaria a perspectiva de ilhas auto orientadas, compondo arquipélagos administrativos desprovidos de barcos ou pontes capazes de integrá-las. Isso, observe-se, no lugar de reconhecer a administração pública, no particular da gestão de pessoas, como um território contínuo, sem acidentes geográficos ou muros quaisquer que limitem a conversação e o fluxo de recursos. Nessa linha, a gestão de pessoas continua expressando-se na sua ótica de bloco em um organograma e não como uma função transversal a toda a administração, transpondo inclusive as fronteiras organizacionais e, especialmente, interagindo com a sociedade.
É neste particular, a propósito que se posiciona a necessária superação da dicotomia técnica e política, que reduz a política à sua mais limitada expressão, a partidária, requerendo-se o desenvolvimento de competências que habilitem os agentes públicos – agentes políticos e servidores públicos – a interagirem tendo como foco a sociedade. Não assumir estes desafios de verdadeira inovação é condenar ao fracasso as práticas a serem porventura formuladas.
- Consectário do desafio assinalado no nível macro, tem-se no estrato meso o imperativo de maior autonomia dos gestores – que são todos gestores de pessoas, assinale-se –, mas em especial dos profissionais da área de gestão de pessoas, aqueles responsáveis pela coprodução e ativação das correspondentes políticas. E autonomia aqui entendida no seu mais pleno e denso significado, a saber, o que tem na sua essência a liberdade para atuar – conceber e executar colaborativamente – de modo consciente. Esta atitude está relacionada com a assunção das responsabilidades éticas que os espaços de discricionariedade oferecem para criativamente agir de forma justificada. Observe-se que uma liderança – a exemplo de qualquer outra –, em espacial a de médio escalão, não pode se limitar ao que autoriza as lentes ou antolhos de um senso estrito de legalidade de inspiração prescritiva. É preciso ousar.
- na esfera micro, os desafios também não são poucos, tampouco pequenos. Elegendo um tema, destacaria a capacitação (educação), e nela as dimensões de conteúdo e metodologia. Tanto quanto a sociedade se transforma fundamentalmente pela educação, porque as pessoas estão melhor habilitadas para agir, também no plano da gestão os agentes farão melhor quando presentes as competências comportamentais necessárias à gestão de pessoas. A educação não transforma quando ensina o sujeito sobre como agir, senão quando estimula seu pensamento para o autoconhecimento: saber o que, como e porque se pensa de determinada forma, explicitando seu enraizamento valorativo e, então o ressignificando. Assim se promove uma mudança substantiva; logo, mais efetiva em termos de impacto prático.
Há que se ter em mente, sempre, que o serviço público não se reduz à realidade da administração pública federal, onde atuam cerca de 10% dos servidores públicos do Brasil. Tem-se na esfera federal espaços de excelência em que estes desafios estão muito bem encaminhados. Mas, e no lugar onde o estado toca o cidadão? O encaminhamento segue o mesmo percurso, a integração dos entes federados, mobilizando produção e disseminação de conhecimento com suporte em tecnologia para a geração das capacidades significativas aos distintos contextos de aplicação.
FC – O conceito de capacidade estatal está em voga na literatura de gestão e políticas públicas no Brasil. Todavia, uma categoria – relativamente – secundarizada nessas análises são as pessoas. Menciona-se, agregadamente, a capacidade administrativa e/ou burocrática como arranjos de estruturas e qualificações, mas o constructo de pessoas não é operacionalizado, por exemplo, pelos tópicos de liderança, motivação, comprometimento, dentre outros componentes relacionais. Em linhas gerais, como você definiria a ideia de capacidade estatal em gestão de pessoas?
SB – Note-se que as pessoas são intrínsecas à substância do conceito de capacidade estatal, qualquer que seja a perspectiva que se tome. Não há potencial de ação do estado que não seja por seus agentes. Mas, como bem observado, a perspectiva humana tem sido apartada no tratamento do conceito. Mas por que razão?
Talvez estejam entre os fatores potencialmente explicativos deste lugar adjacente das pessoas no contexto do estudo das capacidades estatais, paradoxalmente: a transversalidade (presença inerente e implícita) das pessoas no tratamento dos demais temas de administração pública; e o histórico de insulamento organizacional da área e da função. Por transversalidade entenda-se o fato de que as pessoas não somente atravessam toda a administração, mas são a própria administração; e que a gestão de pessoas é realizada por todos em uma organização. Todos os gestores são gestores de pessoas e todas as pessoas fazem a gestão de pessoas.
Essa ampla presença das pessoas, paradoxalmente, reitera-se, parece operar certa invisibilidade dessa dimensão humana na gestão. Em contraste, tem-se unidades funcionais, departamentos, setores ou análogos, de gestão de pessoas, que operacionalizam matérias afetas às rotinas e, por vezes, tão-somente à sua consecução se resumem, promovendo o referido insulamento. Este viés formalista e essencialmente operacional concorre para a invisibilidade do tema e seu quase esquecimento como dimensão das capacidades estatais.
Mas como se pode definir capacidades estatais? Há um conceito fechado? Ou se trata de um território em conformação? Tanto quanto na proposição darwiniana de que as espécies evoluem pela diversidade observada entre os espécimes a cada geração, e a subsequente seleção se processa conforme sua adaptação ao ambiente em transformação, também os conceitos são depurados pela atividade intelectual, especializando-se de modo a tanto quanto possível responderem melhor ao potencial explicativo de um fenômeno contextualizado.
Assim, as capacidades estatais em gestão de pessoas estão relacionadas, mas não se confundem com competências, merecendo um olhar mais atento. Esta peculiaridade se deve à já referenciada transversalidade da gestão de pessoas, e a sua assunção não como quadro de pessoal ou setor no organograma, mas como função gerencial integradora. Também em matéria de gestão de pessoas referem-se à capacidade de constituição de uma burocracia suficiente para responder política e administrativamente às demandas da sociedade. Tendo isso em vista, podem ser indicadas como dimensões da capacidade de um ente estatal no tocante à gestão de pessoas, a saber: um alinhamento quantitativo e qualitativo de agentes públicos (agentes políticos e servidores públicos) em relação aos misteres da administração perante a sociedade; um substrato normativo coerente e contextualizado; a presença dos meios materiais necessários (financeiros, de infraestrutura tecnológica e demais insumos de trabalho), a existência de uma política de transparência da administração que permita o envolvimento da sociedade com a res pública mediada pelos agentes públicos; e que esta interação decorrente revista-se de efetiva legitimidade – ou seja, algo de fato praticado e reconhecido pela sociedade.
Em suma, o que o conceito de capacidades estatais, pensado na perspectiva da gestão de pessoas, tem a contribuir parece estar antes na explicitação de que entre os limites do conceito de gestão estratégica de pessoas em voga na atualidade reside um olhar essencialmente limitado à organização e seus desafios internos (apenas com referências externas), e pouco ou nada orientados para a sociedade.
FC – Ainda tangenciando as capacidades estatais, salta aos olhos as nossas assimetrias federativas entre a União, os Estados e os municípios que, recorrentemente, se fazem sentir também na função de gestão de pessoas; mormente, quando analisamos a insuficiência de inteligência estratégica de recursos humanos nas prefeituras das cidades de pequeno porte – que correspondem a 90% dos 5.568 municípios do país. Quais são as possibilidades concretas para mudarmos essa realidade da administração de pessoal na gestão pública local?
SB – Poucas serão as possibilidades de mudança se os municípios permanecerem à própria sorte. Veja-se que em tantas outras matérias há integração entre os entes da federação, por vezes não tão sutis ou bem-vindas (ou quase invasivas). Por que não, principalmente no mesmo plano federativo, em matéria de gestão de pessoas? Sabe-se que as assimetrias geram assustadoras desigualdades não somente entre as esferas federativas, mas entre regiões e estados em múltiplas dimensões. É preciso mitigá-las, no mínimo.
Buscando um recorte que enfoque mais diretamente a gestão de pessoas, tem-se como imperativa uma política de profundo repensar e fortalecimento das burocracias locais. São limitados os efeitos de programas federais, por exemplo, que não contem com aparelhos administrativos municipais capazes de operacionalizá-los adequadamente. Mesmo políticas de assistência social resultam sensivelmente prejudicadas pela carência não somente de pessoas, mas de conhecimento, de padrões normativos, de métodos e tecnologias para a sua consecução junto à coletividade.
E pela sua transversalidade, reitere-se, tudo isso está no escopo da gestão de pessoas. Para o devido enfrentamento, impõe-se a elaboração de políticas de fomento ao desenvolvimento das capacidades estatais locais e mesmo estaduais. Um percurso para isso no plano local seria a formação de estruturas consorciais em matéria de gestão de pessoas para articular demandas e gerar soluções em escala, potencializando competências e aprendizados já instalados e outros por desenvolver. Escopos prioritários de atuação destas estruturas consorciais em matéria de gestão de pessoas poderiam ser: concurso público, gestão de desempenho, capacitação, controle interno, administração tributária, além da integração de políticas finalísticas nas áreas de educação, saúde, assistência social, entre outros.
Ainda no plano prático, suporte para o repensar dos planos de cargos e carreiras e das correspondentes políticas remuneratórias seriam também eixos importantes de atuação. A redução da complexidade das estruturas pela fusão de carreiras demasiado especializadas e uma política de estímulo às práticas de governo eletrônico contribuiriam. Neste particular, o esforço poderia incluir o tema dos cargos comissionados, buscando temperar a presença do legítimo valor da confiança com ingredientes convergentes com o interesse coletivo, notadamente competências técnicas e comportamentais a serem exigidas.
FC – A modernização dos instrumentos de gestão de pessoas no setor público brasileiro é discutida desde meados da década de 1990 sob os auspícios de conceitos e práticas de paradigmas da administração pública contemporânea. Especificamente, sobre o processo de recrutamento e seleção nos governos, a agenda que está na ordem do dia é sobre a nomeação de cargos de livre-nomeação, bem como o aperfeiçoamento dos concursos públicos, pela lógica da gestão de competências. Quais são as suas principais impressões e recomendações para esse debate em curso?
SB – Destacaria sobre as nomeações para o exercício de cargos comissionados os seguintes pontos: a) a necessária mudança de mentalidade em relação à convivência dos servidores investidos nestes cargos em relação aos de provimento efetivo; b) a possibilidade de regular melhor sua utilização em normas infraconstitucionais; e c) o enfrentamento e superação dos critérios clientelistas e práticas correntes de patronagem envolvendo estes espaços de trabalho comissionados. E é de se destacar que, rigorosamente, nenhum destes pontos requer qualquer alteração constitucional, senão capacidade e antes vontade política de fazê-lo.
Quanto à necessária mudança de mentalidade, impõe-se um esforço de superação de preconceitos em relação aos cargos comissionados, a começar por cessarem as referências às pessoas neles investidas como “sem vínculo”. Ora, são todos servidores públicos. Distintos os critérios e instrumentos de seleção e da natureza da relação profissional, eis que presente o ingrediente de confiança, mas todos orientados para o mesmo fim e subordinados ao mesmo estatuto jurídico. Não se pode esquecer, a propósito, que os conceitos e a linguagem têm poder: vínculo é condição necessária, ainda que não suficiente, para o compromisso com os misteres do cargo e o serviço público em seu mais pleno significado.
Diante disso, é imperativo desenvolver uma política de gestão de pessoas comissionadas que transcenda a simples e recorrente definição de quantitativos mínimos de cargos a serem ocupados por servidores efetivos. Note-se que a aludida reserva de espaços se assenta em pressuposto de que o servidor efetivo tem algo de melhor. E isso apenas pode ser. Programas de acolhimento e capacitação especialmente orientados para este segmento, com conteúdo e linguagem coerentes. Dito isso, parece necessário que se reflita acerca da integração dos conceitos de confiança e de merecimento, que no Brasil, é preciso reconhecer, estão relacionados. Ainda no que diz respeito aos planos de cargos e carreiras, seria salutar, tanto quanto se processa com cargos de provimento efetivo, elaborar descrições de cargos comissionados que extrapolem a simples definição de denominação e padrões remuneratórios, incluindo-se outras dimensões descritivas, tais como atribuições e competências necessárias (ainda que a serem desenvolvidas).
Na esteira do já assinalado acerca dos cargos em comissão, quanto à sua melhor regulamentação, impõe-se um exame crítico-reflexivo incidente sobre o conceito de livre nomeação e exoneração a que alude o texto constitucional em seu art. 37, inciso II. Como exercício típico de reexame conceitual, a interpretação do citado dispositivo admite – ou requer – depuração que o circunscreva e compatibilize aos demais princípios constitucionais inscritos no caput do mesmo artigo. Assim, a destacada expressão poderia passar a encerrar substância essencialmente temporal, limitando-se a liberdade em relação a requisitos que a lei infraconstitucional definisse como exigência mínima de investidura nestes cargos. A prática crescente e positiva de recrutar e selecionar publicamente profissionais para ocupação de cargos comissionados, mais presente nos governos federal e estaduais, pode ser aperfeiçoada e ampliada tanto quanto o foram as contratações temporárias para atendimento de necessidade de excepcional interesse público a que se refere o inciso IX do art. 37 da Constituição da República.
Mas os tópicos antes propostos têm uma condição fundante e inarredável, a saber, a superação do ethos clientelista profundamente arraigado que por vezes percebe o cargo comissionado como prebenda, e a crença infundada de que a confiança pessoal ancorada em razões não tão transparentes seja mais importante que as competências necessárias à consecução das atividades daquela posição. Mas como se processam essas transformações? De fato, são exigidas ações de esclarecimento e tempo para um exercício de depuração e consequente mudança de valores. O equilíbrio entre ajustes constitucionais e legais finos e o exercício da prudência a orientar deliberações situadas precisam sustentar as ações. Reitera-se, contudo, que a vontade e a capacidade política, tanto dos agentes políticos quanto dos servidores públicos, são condições essenciais a este intento. Aqui mais uma vez impõe-se o convite a uma postura ética no denso e percuciente significado que o conceito encerra. Séculos de cultivo dos valores que se pretende mudar não se desfazem em pouco tempo; por isso reconhecer que as mudanças exigem uma combinação de normativas orientadoras associadas a correspondentes instrumentos de coerção, combinadas a uma estratégia de educação baseada no esclarecimento.
Já quando se aborda os concursos públicos – talvez a maior conquista meritocrática da sociedade brasileira – tende-se, pelas circunstâncias e trajetória percorrida desde o advento da regra geral definida na constituição vigente, a um olhar demasiado concentrado nos direitos candidatos e uma inclinação para o cumprimento das formalidades do processo. Normalmente, as primeiras linhas de preocupação parecem mais residir em como realizar um certame que flua sem problemas, e menos em selecionar um servidor que atenda aos desígnios do cargo e entregue valor para a sociedade no seu espaço de atuação.
Assim, por vezes não se olha prioritariamente, ou pouco se faz em relação às necessidades da administração pública e, menos ainda da sociedade. Exemplo disso é o culto que se preta aos títulos. Há uma crença na ideia de que quanto mais títulos acadêmicos um candidato possuir, melhor será seu desempenho. É preciso refletir sobre isso. E refletir no mais pleno e denso significado da palavra – um exame do sujeito antes em relação a si próprio em busca dos valores mais profundamente enraizados do seu pensamento em busca da justificação para estes pressupostos; então voltando-se para o contexto. Esse exame honesta e criteriosamente realizado à luz do interesse público poderá explicitar fragilidades, entre tantas crenças, naquela que sustenta a relação direta entre títulos e desempenho.
O conteúdo, incluindo as competências necessárias ao desempenho do cargo, a forma (teórica, técnica e prática), o alcance e os instrumentos de operacionalização (tipos de provas e correspondentes critérios de avaliação) dos exames estão também a exigir um profundo repensar. O concurso público deve ter a garantia dos direitos dos candidatos como um dos seus elementos de observância essencial, mas não como fim e si. A finalidade reside na prestação de serviço público suficiente à sociedade. Esforços orientados para a definição dos perfis de profissionais associados aos cargos são algo essencial a ser empreendido. Dado o caso ilustrativo de um cargo de Agente Administrativo, cuja escolaridade mínima é de ensino médio completo, o que mais interessaria à sociedade: um profissional com este nível de escolaridade e com competências para realizar as atividades que o cargo requer e que nesta investidura se sinta satisfeito e produza? Ou um profissional graduado, com titulação de mestrado e doutorado que foi aprovado no concurso, mas que está de passagem, eventualmente com reduzido ou nenhum interesse no cargo, pois tem em vista outro (legitimamente, diga-se)? O pensamento convencional de imediato assume que o profissional mais qualificado academicamente é a melhor opção sempre, dado o seu potencial. Mas será mesmo? Onde está a origem do problema? No dito “concurseiro” e seus interesses? Ou nas práticas levadas a efeito pela Administração?
FC – Refletindo sobre o futuro do serviço civil no Brasil em um horizonte temporal de, pelo menos, uma década, quais as inovações e tendências em gestão de pessoas você apostaria – ou destacaria – como aspectos fundamentais para a evolução de nossas políticas e práticas nos governos e nas organizações públicas? Em outras palavras, se pudéssemos ter uma espécie de Objetivos de Desenvolvimento de Pessoal (ODP) – tal como temos os ODS da ONU para 2030 – no setor público brasileiro, quais seriam os seus cinco principais nortes/apelos?
SB – Destacaria os cinco seguintes, todos apelos intensamente relacionados entre si: a ética assimilada e praticada como tal; o reconhecimento do espaço de discricionariedade como lugar da ação ética; o controle repensado e ressignificado; a gestão de desempenho em perspectiva mais ampla e efetiva; e a reelaboração e assunção do significado substantivo de ser servidor público.
Existe uma dimensão fundamental da gestão de pessoas que é a ética. Mas ética, e não a reprodução dos contornos do conceito de moralidade que reiterada e comumente se vê mesmo em documentos oficiais. Ética e moralidade são categorias distintas conceitualmente. Disciplina é, ainda, um terceiro conceito. Todos em geral tão relacionados quanto confundidos, gerando polissemias e dissonâncias que concorrem para apropriações essencialmente formalísticas, esvaindo-se o seu potencial transformador. Imperativo é, portanto, que se transcenda o plano do discurso e se pense em como desenvolver essa competência.
Ética constitui-se como um exercício de problematização de natureza filosófica autodirigida, ou seja, é um esforço de reflexão; logo, de voltar-se sobre si próprio. Diz respeito à capacidade de deliberar sobre o que seja o justo e o certo a fazer observadas as circunstâncias, e onde os parâmetros morais e legais constituem apenas alguns dos ingredientes de exame. Ética, portanto, reflete sobre a moral que, em geral, está prescrita em códigos de conduta (estes mal denominados “códigos de ética”). Daí se percebe que a ação ética não significa, necessariamente, a observância acrítica e irrefletida de parâmetros morais codificados ou informalmente compartilhados; tanto quanto justiça não significa aplicação estrita da lei tal como positivada.
A ética é, assim, o componente fundamental ativador das atitudes enquanto conceito no concerto da gestão por competências. Nesta condição, é o elemento substantivo do comprometimento do sujeito em relação ao trabalho e às correspondentes entregas para a sociedade. Sendo a ética uma prática que decorre de um exercício constante de aperfeiçoamento da justificação da conduta (via reflexão), a ação ética exige antes a consciência sobre os fundamentos motivadores do próprio pensamento. E é neste particular que a ética transcende a legalidade e a moralidade em suas expressões convencionais.
O senso de legalidade estrita demonstra seus limites ante a complexidade da sociedade contemporânea e das feições que moldam os problemas públicos a serem respondidos pela Administração por meio de seus agentes. Crescentemente, estes agentes públicos – agentes políticos e servidores – são convidados a deliberar em um cenário de indefinições e de marcos imprecisos de ação. Mas isto é antes um atributo da realidade e em relação ao qual se precisará aprender a responder.
Assim, aprender a servir a sociedade no amplo espaço da discricionariedade constitui um outro apelo emergente a ser colocado como grande objetivo. Para isso é necessário afastar-se da expectativa ingênua de um serviço público pautado exclusivamente no senso de prescrição legal a fundamentar as ações.
O agente público precisa tanto ter flexibilidade, quanto aprender a trabalhar nos espaços de liberdade para agir que o conceito de discricionariedade encerra. Note-se que a ação discricionária não está à margem da lei, senão inserta nos limites dela. Se do ponto de vista estritamente legal é permitido ao agente público abdicar do seu poder de decisão e ação no território discricionário, não o é do ponto de vista ético caso presentes a necessidade da sociedade e os meios para a ação.
Há, ainda, uma externalidade decorrente desta expectativa de prescrição legal dos limites para a ação – a sustentar um sentimento de segurança que preserve o sujeito de potencial responsabilização –, a saber, a limitação da mobilização das capacidades e competências das pessoas. Isso justamente em um momento em que a tecnologia, notadamente a inteligência artificial, está a suprimir atividades baseadas em prescrição e valorizando o que há de humano nas pessoas – a criatividade, a inovação e a capacidade de deliberação eticamente justificada.
Um profundo repensar do conceito de controle se faz também necessário, pois está na base das transformações antes referenciadas. Urge que se reexamine, inclusive – e especialmente – a partir dos próprios órgãos de fiscalização, o senso de controle na administração pública. Mas que também se alcance as diferentes expressões dos controles hierárquicos que marcam a administração pública, e neste território, os fundamentos dos conceitos de delegação e de confiança. Para fins de exercício de pensamento: a confiança se assentaria em pressupostos valorativos tais como ser capaz de fazer as entregas necessárias? e em fazer o que precisa ser feito tal como o agente que delega faria? Ora o primeiro pressuposto parece razoável; ao passo que o segundo já não parece se justificar. Ainda em termos conceituais, é preciso examinar os seus fundamentos valorativos constituídos no arranjo cultural da administração pública brasileira, a começar pelo pressuposto da desconfiança.
O controle precisa reassumir o seu significado conceitual fundamental – o de função integrante do ciclo de gestão. Ato subsequente tem-se o esclarecimento da sua finalidade precípua: contribuir para o aperfeiçoamento da gestão orientado para a consecução dos resultados. Simples assim. Enquanto o controle for definido, e assim buscar legitimar-se, como ação punitiva exterior à gestão, e fundado – ainda que no discurso não o seja – na busca da responsabilização e imposição de sanções, imperará um estímulo limitador da ação e, por conseguinte, do desempenho de uma boa gestão.
Assim, exige-se, ainda, um senso mais amplo de gestão do desempenho cujo foco seja desenvolver pessoas e qualificar processos, e não a punição. Também requer que a sociedade seja um ator no processo – e protagonista. Desse modo, a gestão do desempenho não deve se limitar a justificar parcelas remuneratórias ou ascensões nas carreiras, o que sugere uma perspectiva de administração pública essencialmente voltada para si.
Transcendendo-se as reiteradas visões convencionais de gestão do desempenho, em geral reduzidas à avaliação, a atenção deveria se orientar prioritariamente para o planejamento colaborativo do trabalho e a qualificação do processo de pactuação de resultados a serem alcançados, mas sempre destituído da perspectiva sancionadora. A via da coerção não tem se demonstrado o melhor caminho para ampliar o rendimento e promover o desenvolvimento das pessoas, tanto quanto o lugar dos servidores públicos em relação à sociedade. Tudo isso concorre para um outro olhar e subsequente percepção acerca do que signifique o serviço público. O que nos remete ao quinto elemento selecionado.
O significado substantivo de ser servidor público constitui uma dimensão do serviço público a ser resgatada. Trata-se de um conceito amplo, que contém tudo o antes mencionado. Impõe-se, portanto, retomar o distinto lugar ético desta condição peculiar – ser servidor público. Implica dizer uma relação que não é de emprego em sentido estrito, mas de servir na condição de representação de uma parcela do estado em ação. A atitude das pessoas muda na medida em que estabelecem uma relação de interação mais qualificada com a sociedade. E se ela – a sociedade – se envolver com a administração pública, ambos, cidadão e agentes públicos se transformarão.
Note-se que não se trata aqui de em sua expressão convencional “capacitar” pessoas para a assunção desta posição, senão de esclarecer – no mais pleno significado que este verbo admite – e transformar a percepção das pessoas em relação às implicações de ocupar este lugar de trabalho. Se tomada a perspectiva da gestão por competências, apenas para ilustrar, não se estaria a tratar de conhecimentos ou de habilidades, senão de atitude. Parece haver, portanto, um conjunto de entendimentos que precisam ser reelaborados a respeito da especial condição de ser servidor público, que transcendam a técnica (importante, mas insuficiente). Também não se trata aqui de fixar a atenção unicamente em medidas constitucionais ou legais que busquem um cercamento em relação a garantias de qualquer ordem. Trata-se de uma expressão valorativa a ser reexaminada.
Em suma, estas parecem ser condições para políticas de gestão de pessoas que percorram caminhos distintos daqueles que convencionalmente têm sido trilhados e afiguram-se como potencialmente capazes de transformar essencialmente a administração pública em sua relação com a sociedade.
Sandro Bergue – Doutor em Administração, área de Estudos Organizacionais, pelo PPGA/UFRGS. Mestre em Administração com ênfase em Administração Pública pelo PPGA/UFRGS. Especialista em Ensino de Filosofia pela UFPEL. Graduado em Administração, em Ciências Econômicas e em Filosofia. Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul desde 1994. Professor da Escola Superior de Gestão e Controle do TCERS. Palestrante e Docente convidado em cursos de pós-graduação em diferentes IES e Escolas de Governo. Área de interesse em pesquisa: interseções entre os temas de teorias organizacionais, tecnologias gerenciais em organizações públicas, gestão de pessoas no setor público, filosofia e ética no serviço público. Autor de livros e de artigos científicos publicados em periódicos de circulação nacional e internacional e anais de congressos (áreas de estudos organizacionais, administração pública e gestão de pessoas no setor público). Ex-Secretário Municipal de Transparência e Controladoria de Porto Alegre. Ex-Diretor da Escola Superior de Gestão e Controle do Tribunal de Contas do Estado do RS. Membro do Corpo Editorial Científico dos Cadernos de Gestão Pública e Cidadania, da Fundação Getúlio Vargas – FGV. Membro do Conselho Fiscal da Sociedade Brasileira de Administração Pública – SBAP. Membro da Câmara de Gestão Pública do Conselho Regional de Administração do RS. Membro do Grupo de Pesquisa NAVi – Núcleo de Aprendizagem Virtual, da Escola de Administração da UFRGS. Pesquisador Associado ao Núcleo de Pesquisa e Documentação da Política Rio-Grandense – NUPERGS/PPG Ciência Política/UFRGS. Pesquisador no grupo de pesquisa Gestão do Trabalho, Liderança e Transformação Digital, da Universidade de Brasília. Membro do grupo de pesquisa Centro de Investigação em Governo Aberto e Transparência – GIGAT, da UDESC. Diretor-Geral da Escola Superior de Auditoria Pública – ESAP, do CEAPE/TCE RS. Coordenador-Adjunto da Câmara de Gestão Pública do Conselho Regional de Administração do RS – CGP/CRA RS. Membro da Comissão Permanente de Ética e Disciplina do Conselho Regional de Administração do RS – CRA RS. E-mail: [email protected]
Fernando Coelho – Docente de Gestão Pública da USP desde 2007. Doutor e Mestre em Administração Pública pela FGV. Foi visiting scholar, em estágio de pós-doutorado, no Departamento de Management da LSE (Inglaterra), com bolsa Capes de professor visitante júnior, em 2019, e é professor convidado da UVigo (Espanha) desde 2021. Foi editor adjunto da Revista de Administração Pública (RAP) da FGV-RJ entre 2015-2022 e coordenador da Divisão Acadêmica de Administração Pública da ANPAD no triênio 2018-2020, bem como integrou o Comitê Científico do Congresso CONSAD (2015-2017) e presidiu a Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP) no mandato 2016-2018. Atualmente, é editor adjunto dos Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGPC) da FGV-SP. No setor público atua como palestrante e assessor técnico em diversas Escolas de Governo como a ENAP e a EGMA, Escolas do Legislativo e de Contas como algumas da APEL e o ISC-TCU, bem como ONGs de TD como Oficina Municipal e Centro de Liderança Pública. Na USP, além de professor e pesquisador no curso de graduação e no programa de pós-graduação em Gestão de Políticas Públicas, é coordenador do Laboratório de Gestão Governamental (LabGov). Na área de gestão de pessoas no setor público, tem investigado sobre a modernização de concursos públicos, o papel das escolas de governo para o T&D de servidores públicos e o design/implantação de carreiras do ciclo de gestão. E-mail: [email protected]