Estimada comunidade leitora deste serviço de utilidade pública, um dos propósitos do EGP Entrevista deste ano será o de promover trabalhos acadêmicos de destaque sobre Gestão Pública para a sociedade, com a curadoria do prezado Eduardo Paracêncio. Governança é uma expressão que pode assumir muitos significados e, apesar de estar presente no cotidiano profissional de muitos de nós, muitas vezes faltam elementos práticos para apoiar a operacionalização de seus mecanismos. Pensando nisso, a Professora e Doutora Lana Montezano convidou a caríssima Isabella Brito, autora da Dissertação de Mestrado “Governança das contratações públicas: um estudo de caso aplicado no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT)”, para uma conversa. A última resposta traz ótimas dicas de conteúdos para aprofundamentos em Compras Públicas. Aproveitem!
Lana Montezano – Isabella, você já é especialista no tema de governança de contratações públicas há um tempo, e mesmo assim você buscou fazer um mestrado nesta temática. O que te motivou a fazer uma pesquisa sobre governança das contratações públicas? O que estava faltando que precisava avançar em uma pesquisa de mestrado sobre o tema?
Isabella Brito – A partir de 2016, o TJDFT assumiu o desafio de alinhar a área de contratações do órgão às boas práticas de governança e de gestão recomendadas (Acórdão TCU 2743/2015). O desafio envolveu a introdução de uma perspectiva estratégica em um setor historicamente focado no aspecto operacional, onde as diretrizes, como na maioria dos órgãos públicos, limitavam-se à aderência regulatória, negligenciando a importância da eficiência e dos resultados alcançados. A implementação do modelo sugerido pelo TCU provoca questionamentos e demanda uma mudança na cultura organizacional, necessitando do desenvolvimento de gestores com competências renovadas. Diante disso, mesmo possuindo formação em Administração e duas especializações em gestão, reconheci a necessidade de fortalecer minha base teórica em relação ao modelo adotado, visando solidificar as práticas implementadas.
LM – Explique um pouco o que você entende por governança em contratações públicas, e como ela pode contribuir com as organizações públicas e com a sociedade?
IB – Do ponto de vista da gestão organizacional, refere-se à criação de um ambiente propício para o funcionamento eficaz do processo de compras, o qual envolve não apenas a definição de diretrizes estratégicas e regulamentações claras, mas também o fornecimento da infraestrutura necessária e de recursos humanos qualificados para a área de contratações. É importante destacar que, dependendo da estrutura dos processos de trabalho — que, em muitos órgãos públicos, segue um modelo híbrido, com a centralização apenas da fase de seleção do fornecedor —, é necessário ampliar a noção de área de contratações para abranger as unidades administrativas responsáveis pela gestão de contratos, onde é crescente a necessidade de especialização. Em outras palavras, no modelo híbrido, tanto o planejamento quanto a gestão contratual são conduzidos nessas unidades administrativas que lidam com as necessidades específicas de negócio (como logística, tecnologia da informação, obras e outros serviços, etc.) e se relacionam diretamente com o mercado fornecedor. Ou seja, funções críticas de primeira linha que estão expostas a riscos de diversas naturezas.
Após uma análise minuciosa do contexto, do mapeamento dos processos de trabalho e dos riscos associados, fica evidente que a implementação da governança pode levar a melhorias significativas em um período relativamente curto, desde que haja um alinhamento de esforços e um compromisso político para a condução das mudanças. Isso sublinha a importância do apoio e do patrocínio por parte da alta administração e da instituição de órgãos colegiados, fundamentais para a tomada de decisão mais efetiva. Nesse sentido, é crucial o planejamento cuidadoso de ações e iniciativas, a manutenção de uma comunicação aberta e transparente entre os envolvidos, e a escolha de estratégias de intervenção adequadas para pavimentar o caminho para esta nova direção.
LM – Considerando que estamos com uma nova Lei de licitações e contratações, a Lei nº 14.133/2021, de que forma a governança pode contribuir ao alcance dos resultados estabelecidos nesta nova lei – alinhamento da governança com a lei?
IB – Ao adotar a perspectiva da governança pública, a nova Lei de Licitações e Contratos confere à alta administração de órgãos e entidades a responsabilidade de implementar uma governança efetiva para as contratações. Isso envolve estabelecer processos e estruturas capazes de avaliar, direcionar/orientar e monitorar/supervisionar os processos licitatórios e os contratos associados, visando atingir os objetivos definidos no artigo 11.
Seguindo as orientações do renomado professor Marçal Justen Filho, embora a lei não determine um modelo específico de governança a ser adotado, a definição de mecanismos organizacionais e estratégias funcionais deve levar em consideração as características específicas de cada instituição, suas responsabilidades e o contexto em que opera. No entanto, a legislação enfatiza a importância de desenvolver um modelo que fomente um ambiente de integridade e confiança, além de promover a eficiência, eficácia e efetividade nas contratações públicas, garantindo que estas estejam alinhadas ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias.
Como ponto de partida recomendável, destaca-se a utilização do modelo de governança de contratações proposto pelo Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União, que tem sido continuamente aperfeiçoado ao longo dos anos, recomendando práticas que contribuíram significativamente para as recentes mudanças culturais e legislativas no campo das contratações públicas.
LM – Na sua pesquisa, você buscou modelos de referências de governança de contratações públicas nacionais e internacionais. Quais foram estas referências e o que você consolidou ao analisar estes modelos?
IB – A pesquisa foi conduzida com base em documentos institucionais existentes, composta por diretrizes e/ou recomendações relacionadas à governança das contratações publicadas pelo Tribunal de Contas da União e pelo Conselho Nacional de Justiça, aos quais o TJDFT se submete, além de recomendações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e de regulamentos da Administração Pública Federal (APF).
Considerando o contexto da pesquisa e os documentos listados, foi possível consolidar controles e práticas que foram categorizados por tema, alinhando-os às dimensões da governança pública. Temas como gestão estratégica e do desempenho, sustentabilidade, planejamento, estrutura, gestão por competências, integridade, gestão de riscos e controles internos, prestação de contas e transparência foram desdobrados e analisados, o que permitiu uma visão abrangente e integrada das recomendações para as compras públicas, correlacionando-os aos objetivos da Lei 14.133/2021.
O levantamento destaca o modelo do TCU como o principal impulsionador e orientador da governança das contratações nos órgãos públicos. Suas práticas são amplamente alinhadas às recomendações da OCDE em matéria de compras públicas e refletidas, em maior ou menor medida, tanto pelo CNJ, em 2020, quanto pela APF, em 2021, por meio de seus normativos. Significa dizer que o Acórdão TCU 2.622/2015 – Plenário e o Referencial Básico de Governança do TCU constituem as principais fontes para os modelos mencionados. As diferenças observadas estão relacionadas, sobretudo, à data de publicação das normas, sendo que o modelo da APF, por exemplo, teve o cuidado de alinhar suas diretrizes com a Lei 14.133/2021, que foi promulgada alguns meses antes de sua publicação em 2021.
LM – Na sua análise, quais aspectos você percebe que ainda precisam evoluir na adoção da governança em contratações nas organizações públicas?
IB-É imperativo avançar na qualidade da nossa gestão. Carecemos de gestores qualificados para enfrentar o paradigma da governança, que visa entregar melhores resultados em termos de eficiência, eficácia e efetividade das contratações. É essencial melhorar a gestão de riscos em todas as etapas do processo, com avaliações do custo-benefício dos controles implementados. Precisamos entender que uma boa governança carece que todos os envolvidos nas contratações assumam os seus papeis/funções e responsabilidades. Gestores devem gerenciar ativamente e justificar claramente suas necessidades e decisões, além de superar o receio de interagir com o mercado; jurídico precisa atuar na segunda linha, sem interferir na função do gestor nos aspectos pertinentes a este, mas apoiando e encontrando soluções juridicamente viáveis; e a auditoria deve realizar avaliações independentes, considerando o contexto das decisões tomadas. Trata-se de um sistema que precisa ser calibrado recorrentemente. Para tanto, é necessário promover uma comunicação transparente e baseada em evidências (um aspecto que também precisa de desenvolvimento – indicadores) por parte dos órgãos e entidade públicas. Qualquer coisa diferente disso, desequilibra o sistema, gera insegurança, e voltamos para a mera conformidade procedimental, que, definitivamente, não é a finalidade de uma gestão focada em resultados.
LM – Como as organizações públicas podem mensurar a efetividade da adoção de práticas de governança em contratações no desempenho das compras públicas? Você poderia recomendar indicadores essenciais que permitam evidenciar isto?
IB – Em organizações orientadas para resultados, é crucial estabelecer metas e contar com indicadores que possibilitem a avaliação do desempenho e dos resultados das contratações. A Lei 14.133/2021 delineou os objetivos do processo licitatório, os quais devem ser desdobrados em indicadores para medir eficiência, eficácia e efetividade, cujas variáveis devem abranger, por exemplo, medidas para aferir celeridade, custos do processo, economicidade, competitividade, transparência, conformidade e sustentabilidade. Assim, torna-se necessário conduzir análises tanto da fase interna quanto da externa dos processos para detectar vulnerabilidades e pontos que carecem de aperfeiçoamento tanto de gestão, como procedimentais e de controles instituídos. No entanto, é importante reconhecer que um dos desafios na área de contratações públicas reside na falta de recursos tecnológicos adequados para o armazenamento de dados e para a parametrização de indicadores, os quais, em muitas situações, não são priorizados devido à limitação de recursos e à competição com outras demandas dentro dos órgãos públicos.
Em relação à recomendação, a dissertação de mestrado em questão (link ao final) apresenta indicadores utilizados pelo TJDFT que se relacionam diretamente com as variáveis previamente mencionadas.
LM – Sabemos que as pessoas são um grande diferencial nas organizações, e a literatura internacional reforça que os profissionais das áreas de compras precisam ter as competências necessárias à execução das licitações e contratações, inclusive com evidências do quanto isto influencia no planejamento e desempenho das aquisições. Em função disto, de que forma a gestão por competências pode contribuir com a governança das contratações públicas e o que precisa ser feito para que realmente se tenham servidores públicos gerando os resultados estabelecidos na nova lei de licitações e contratos?
IB – A leitura integrada dos artigos 7º, 8º, 11, 117 e 169 destaca a intenção do legislador em elevar as contratações a uma posição estratégica na Administração Pública. Isso requer uma transformação significativa nos perfis dos profissionais que ocupam papéis críticos nas contratações, indicando uma necessidade de reforma estrutural nos órgãos públicos para que passem a adotar novas práticas.
Por conseguinte, a implementação de um sistema de gestão baseado em competências, estabelecendo procedimentos para atrair, manter e aprimorar as habilidades dos profissionais que ocupam funções essenciais, especialmente aqueles que atuam na primeira linha, é uma exigência que vai além do cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 7º, que, se cumpridos em sua integralidade, já significa um avanço em termos de integridade, mas não necessariamente de eficiência. Adicionalmente, há necessidade de entender o perfil de compras do órgão, os objetivos traçados no artigo 11, e as diretrizes estratégicas estabelecidas pelos órgãos, vez que se desdobram em contratações que irão impactar no alcance dos resultados almejados. Portanto, a seleção de profissionais cujas competências estejam alinhadas com os fins propostos se torna uma exigência para uma governança eficaz, reduzindo os riscos de ineficiência e promovendo a integridade nas contratações públicas.
Sobre o tema gestão por competências, onde no meu entendimento reside o maior desafio para uma governança nessa área, sugiro a leitura do quadro europeu para profissionalização dos agentes que operam contratações (link abaixo). O documento define um conjunto de pelo menos 30 competências essenciais, integradas aos subsistemas de gestão de pessoas, proporcionando uma perspectiva abrangente, coesa e em consonância com as orientações da Comissão Europeia. A matriz de competências, que abrange competências específicas para as contratações e trata das habilidade pessoais, interpessoais e de desempenho, permite adequação à realidade dos países membros, ou de outros que trilhem o mesmo caminho.
Veja que estamos falando de uma visão ampla, que entende a função estratégica das compras públicas para o desenvolvimento do país. Assim, entendo que a nova Lei deu o pontapé inicial, alinhando-se às diretrizes da OCDE, organização à qual o Brasil pretende fazer parte, mas há um longo caminho de debate e de vontade política, em nível organizacional e de Brasil para as coisas avançarem.
LM – Quais os principais desafios para implementar a governança nas contratações públicas?
IB-A implementação dos mecanismos e práticas recomendadas para uma efetiva governança das contratações representa um desafio significativo, especialmente quando considerados como partes de um sistema integrado destinado a assegurar a geração de valor público sustentável. Isso envolve a adoção de práticas de integridade, planejamento, sustentabilidade, transparência, gestão baseada em competências, gestão de riscos, que não são estanques e podem se sobrepor, além de responder a novas exigências legais e adotar estratégias de compras inovadoras. Para assegurar que a aquisição de bens, serviços e obras seja realizada de maneira efetiva, é fundamental que as necessidades organizacionais estejam alinhadas às diretrizes estratégicas, tendo o plano de contratações anual um papel fundamental para evidenciar pontos de melhoria e promover a mudança esperada na gestão das contratações. Adicionalmente, para aprimorar a eficiência operacional e a eficácia das contratações, é necessário contar com a alocação de recursos humanos qualificados e a implementação de infraestrutura adequada em todas as fases do processo – planejamento, seleção de fornecedores e gestão contratual. Essa abordagem facilitará a transformação desejada, promovendo melhorias nas qualidades e capacidades organizacionais. Em paralelo, é imperativo que haja uma gestão de riscos efetiva e uma avaliação constante dos resultados, como parte do monitoramento exercido pelos gestores.
LM – O que as organizações públicas podem fazer para superar estes desafios?
IB – É fundamental reconhecer que o processo de compras apresenta riscos para os agentes envolvidos e para a implementação eficaz de políticas públicas; compreender também que não alcançaremos resultados diferentes dos observados nos últimos anos sem enfrentar os desafios inerentes às contratações públicas. É necessário adotar uma perspectiva renovada nessa área, posicionando-a estrategicamente, por meio da alocação de recursos qualificados, promoção de capacitação e engajamento ativo de todas as partes interessadas, tendo em vista o desenvolvimento de novas qualidades e capacidades organizacionais nessa área.
LM – O que você pode recomendar para que as organizações públicas possam efetivamente adotar a governança nas contratações públicas?
IB – De forma prática, inicie com a elaboração, execução e monitoramento do Plano de Contratações Anual (PCA). A implementação deste plano, que tem por finalidade planejar as compras e contratações para o exercício seguinte, irá trazer ganhos e ao mesmo tempo revelar deficiências processuais e de gestão, promovendo uma transformação organizacional abrangente, dos níveis estratégicos aos operacionais. Tratar o PCA como um documento de ação efetivo, e não apenas como uma lista de intenções, permitirá refinar a capacidade operacional da área de contratações da organização, identificando controles ou processos que necessitam de melhorias. Ele ainda apontará riscos e a necessidade de desenvolvimento profissional, entre outros benefícios.
Além disso, incorpore a análise de riscos ao macroprocesso de contratações. Esta abordagem destacará vulnerabilidades que constituem riscos potenciais e que precisam ser encarados. Organize e formalize as ações e iniciativas que precisam ser desenvolvidas. Engaje diferentes setores da organização neste esforço. Comunique-se de maneira eficaz. Prossiga com determinação.
LM – Por fim, Isabella, você poderia compartilhar conosco o link da sua dissertação sobre governança em contratações públicas? E além da leitura da sua dissertação, você poderia nos indicar leituras, vídeos, áudios para as pessoas que tem necessidade / interesse em conhecer mais sobre o tema, e até se aprofundar mais sobre a governança nas contratações públicas?
Palestras; IV Seminário Governança e Gestão de Contratações no Poder Judiciário – A Excelência como Prática I (youtube.com) (Dia 1)
Palestras: IV Seminário Governança e Gestão de Contratações no Poder Judiciário – A Excelência como Prática III (youtube.com) (Dia 2)
Palestras: III Seminário Governança e Gestão de Contratações no Poder Judiciário (youtube.com) (Dia 3)
Palestras: III Seminário Governança e Gestão de Contratações no Poder Judiciário (youtube.com) (Dia 2)
Palestras: III Seminário Governança e Gestão de Contratações no Poder Judiciário (youtube.com) (Dia 1)
Gestão de Riscos: Publicações | Rodrigo Fontenelle
Gestão por competências:
Tatiana Camarão: Gestão por competência na nova Lei de Licitações (conjur.com.br)
Diversos artigos: FJP – ARTIGOS DE PERIÓDICOS
Isabella Brito
Mestre em Administração Pública pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Graduada em Administração pela Universidade do Tocantins, com pós-graduação em Gestão de Projetos e Gestão Pública. Servidora pública concursada do Tribunal de Justiça do Distrito Federal desde 1998. Responde, desde 2016, pela Secretaria de Contratações e Gestão de Materiais do TJDFT. Tem experiência em Gestão, com ênfase em Governança e Gestão Pública. Contato – [email protected]
Lana Montezano
Lana Montezano, formada em Administração (UniCEUB), com prêmio mérito acadêmico concedido pelo CRA-DF, Especialista em Administração de Recursos Humanos (FGV-Núcleo Brasília), Mestra e Doutora em Administração com temas de diagnóstico de competências, e modelo multinível de competências para inovação no Setor Público (PPGA/UnB). Possui experiência em Consultoria, Pesquisa e Docência na área de Administração, com ênfase em Gestão de Pessoas, Gestão por Competências, Inovação, Gestão de Processos, Gestão de Riscos, Gestão de Projetos, Gestão Estratégica, Diagnóstico e Estruturação Organizacional. Docente do Mestrado Profissional em Administração Pública (MPAP) e da Escola de Gestão, Economia e Negócios EGEN do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) Líder do tema de “Competências e Aprendizagem” da Divisão de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho da Associação Nacional de Pós-Graduação em Administração (ANPAD). Líder de Gestão de Pessoas e Comportamento Organizacional no Setor Público do Encontro Brasileiro de Administração Pública (EBAP da SBAP). Autora de trabalhos publicados nacionalmente e internacionalmente em eventos, periódicos e capítulo de livros (http://lattes.cnpq.br/8876142292537855). Contato – [email protected]